México y los Estados Unidos llegan a un acuerdo sobre las maquiladoras.

Por John A. McLees Mary C. Bennett, y Jaime González-Bendiksen. 

Reimpreso con permiso de "Tax Notes International", Nov. 8, 1999.

El 29 de Octubre, México y los Estados Unidos anunciaron un acuerdo sobre un nuevo régimen de impuestos para compañías maquiladoras mexicanas y para las empresas estadounidenses que utilizan los servicios de una maquiladora.

El acuerdo, pretende resolver los diversos temas sobre impuestos que habían estado consternando a las compañías estadounidenses desde el año pasado como resultado de una iniciativa de México para imponer su impuesto al ingreso a compañías estadounidenses envueltas en la industria maquiladora, con el argumento de que estas tienen establecimientos permanentes en México. El acuerdo responde a las preocupaciones de la industria y al deseo de México de aumentar su recaudación de impuestos en esta industria. Esto lo hacen así al cambiar ellos mismos el gravamen del impuesto extra a las compañías maquiladoras mexicanas. Este acuerdo global de cambiar él aumentó en las recaudaciones de impuesto a las compañías mexicanas, tiene en cuenta la realidad de ambos, las reglas del impuesto crediticio extranjero de los Estados Unidos y la ausencia de normas significativas de México a utilizar en la determinación de cuánto ingreso atribuir a un establecimiento permanente de una compañía norteamericana en México.

Cuando llevaron a cabo este acuerdo, los dos gobiernos respondieron a una apretada fecha límite propuesta en la ya famosa fecha del 1ro. de Enero del 2000, para el cambio de estatutos mexicanos que habría traído a efecto el nuevo establecimiento permanente de las reglas. Lo que queda es un proceso por alcanzar acuerdos detallados entre los dos gobiernos para ver cómo se les requerirá a la Maquiladoras calcular su ingreso sujeto a impuestos bajo el acuerdo anunciado en Oct. 29. Ese acuerdo contiene unos detalles de cómo se deben imponer los impuestos en los años comprendidos entre el 2000 al 2002, y establece principios generales y un proceso de consulta que aminore las dificultades en los detalles restantes para imponer contribuciones a las compañías mexicanas en esos años y en los años posteriores.

Al anunciar el acuerdo, los funcionarios mexicanos expresaron la esperanza de que los Estados Unidos y México puedan resolver esos detalles para el final del año entrante. Muchos en la industria han señalado debidamente que hasta que pase la incertidumbre acerca de esos problemas sin resolver, esto será un obstáculo para la nueva inversión extranjera hacia operaciones industriales en México.

Si los dos gobiernos llevan a cabo el acuerdo cuando está contemplado, la pregunta sobre la imposición mexicana de impuestos al ingreso hacia las compañías estadounidenses con la base de que tienen establecimientos permanentes en México, parece estar apartada de la mesa. Ésas son buenas noticias para la industria maquiladora y muy buenas noticias para México, que ahora tiene la oportunidad de eliminar la incertidumbre que había amenazado con resquebrajar la industria que ha sido la fuerza impulsora detrás del crecimiento económico de México en los últimos cinco años.

Mientras el nuevo régimen de impuestos es probable que sea más preferible que un régimen de establecimiento permanente para la mayoría de las compañías estadounidenses, la mayoría de las empresas enfrentarán algunos incrementos en los gravámenes de sus impuestos globales al ingreso como resultado de este acuerdo, debido a las limitaciones en su habilidad de obtener un crédito completo de impuestos extranjeros en los Estados Unidos por los aumentados impuestos al ingreso impuestos en las maquiladoras y el 5 por ciento de impuestos retenidos que se aplicará a las distribuciones de las maquiladoras a sus ganancias después de impuestos como dividendos a sus compañías de origen. Ese será un asunto relativamente menor para muchas compañías, pero lo hará aparecer mucho más grande para empresas estadounidenses con pérdidas en impuestos o excesos en créditos de impuestos extranjeros.

Las empresas necesitarán considerar también los incrementos obligatorios en su pasivo de distribución de utilidades para los empleados de las maquiladoras que provendrían de los incrementos en su ingreso sujeto a impuestos. Al transferir atributos tributarios de las compañías estadounidenses a las maquiladoras, el acuerdo intergubernamental tiene el efecto colateral de incrementar artificialmente la obligación en la responsabilidad de distribución de utilidades de las maquiladoras.

Será particularmente importante para los dos gobiernos el emitir una más detallada guía lo más pronto posible sobre la metodología de transferencia de precios que México aplicará en sus reglas de transferencia de precios para el año 2000, de manera que las maquiladoras podrán inteligentemente escoger la opción que necesitarán tomar a principios del año que viene entre la opción de puerto seguro y las reglas de transferencia de precios. Necesitarán también dirigir algunos nuevos asuntos que se levantan del planteamiento único del acuerdo para usar atributos de impuestos de una compañía estadounidenses para calcular el ingreso sujeto a impuestos mexicanos de una compañía mexicana. Un asunto parecido es la pregunta de cómo México tomará a consideración las pérdidas de la compañía estadounidense para determinar las contribuciones del impuesto mexicano al ingreso de la compañía mexicana.

El otro asunto importante que se debe señalar inmediatamente, es la pregunta de cómo México llevará a cabo este acuerdo. Las cuestionas señaladas en el acuerdo se levantaron de una revocación de México, efectiva en Enero 1 del 2000, a una provisión reglamentaria (referida como "Transitoria") que se estructura también, como una exención para las compañías extranjeras de tener establecimientos permanentes en México si sus compañías maquiladoras condescienden con ciertas reglas de transferencia de precios. Es importante que México enmiende su ley para promulgar las nuevas reglas que proporcionan a las compañías estadounidenses con una exención de tener un establecimiento permanente en México para reemplazar la prevaleciente provisión reglamentaria que expira al final de este año.

Los Estados Unidos han estado de acuerdo en que México puede imponer un anormal alto nivel de impuestos a sus propias compañías maquiladoras mexicanas. Los Estados Unidos le concederán una deducción a las compañías estadounidenses para pagos más altos a sus maquiladoras afiliadas para permitir a las maquiladoras cumplir las normas que los dos gobiernos establecen para el uso de México en lo que se refiere a imponer contribuciones a las compañías mexicanas.

México de retorno ha acordado que, si la compañía mexicana cumple con esas normas, México no tratará a la compañía norteamericana como si tuviese un establecimiento permanente en México, y México concederá una exención del impuesto al activo a las compañías estadounidenses, sujeto a ciertas limitaciones basadas en la proporción de sus productos que se entregan a clientes en México.

Los dos gobiernos han estado de acuerdo en algunos de los detalles de los métodos que México puede requerirle usar a las maquiladoras para calcular su impuesto mexicano al ingreso para los años 2000, 2001, y 2002. Para que el afiliado estadounidenses este exento del impuesto mexicano al ingreso y el impuesto al activo en esos años, la compañía mexicana necesitará someter para el 30 de abril o mayo 31 ya sea: (1) declarando que se tendrán sujetos a impuestos el ingreso en exceso de un nuevo y seguro puerto de entrada que está fijado al frente del acuerdo intergubernamental o (2) aplicando reglas mexicanas de transferencia de precios (un acuerdo avanzado de precios o "APA" por sus siglas en inglés) para ese año. El acuerdo provee que al promulgar esos APAs, México usaría una metodología de transferencia de precios que toma en consideración recursos actualmente poseídos y otorgados por la compañía estadounidense para determinar el precio de transferencia a ser recibido por la compañía mexicana.

El acuerdo declara que los dos gobiernos contemplan promulgar guías adicionales para implementar los términos de este acuerdo. Dirección adicional será probablemente necesaria, por ejemplo, definir cómo México tomaría en consideración los activos de propiedad extranjera en las nuevas políticas de transferencia de precios que se aplicarán en fallos a ser emitidos hacia las compañías mexicanas bajo el acuerdo.

El acuerdo establece un proceso continuo de consulta, arrancando el año que viene, por el cual los gobiernos tratarán acuerdos específicos sobre los detalles de los métodos que México puede requerirle a las maquiladoras usar para calcular su impuesto mexicano al ingreso en 2003 y años posteriores.

Los Estados Unidos ya han estado de acuerdo en que las reglas a largo plazo para determinar el anormal alto nivel de impuesto que México estará dispuesto a imponer sobre las compañías mexicanas tendrá en cuenta la necesidad de aumentar el ingreso de la compañía mexicana sujeto a impuestos para compensar por la pérdida de México en impuestos de réditos que hubiese podido recolectar por parte de las compañías estadounidenses en ausencia del acuerdo. El acuerdo declara que, "Durante tales discusiones [en las reglas permanentes a ser aplicadas a las compañías mexicanas], debido a la consideración que se le debe dar al derecho de México a imponer contribuciones [ a las empresas estadounidenses] de acuerdo con el Artículo 5 del Tratado. "Acordar en este principio general hace muy probable que los dos gobiernos estarán de acuerdo en los detalles del proceso del impuesto de las compañías mexicanas a las que se les requerirá implementar el acuerdo para los años posteriores al 2002.

El acuerdo expresamente limita el asunto de las charlas continuas entre los dos gobiernos a consultas con respecto a los métodos que México usará para imponer contribuciones a las compañías mexicanas, las cuales son referidas en el acuerdo como "empresas maquiladoras." Los gobiernos sacaron a su manera el hecho de poner en claro que el acuerdo no contempla discusiones sobre llevar a cabo cualquier nueva iniciativa bajo la cual México podrá intentar, una vez más, imponer contribuciones a las compañías estadounidenses. El acuerdo declara que, "es nuestra mutua comprensión que este acuerdo en ninguna manera constituye medidas para atribuir ingresos a un establecimiento permanente."

El acuerdo cubre únicamente operaciones de maquiladoras. No se dirige a operaciones conducidas por compañías mexicanas bajo el programa alternativo de México para importación temporal de ensamblajes y maquinaria y equipo, conocido como el programa PITEX. Aparece como probable que esta exclusión fue deliberada y que los gobiernos han decidido que, de ir ellos adelante confinarán su atención a compañías maquiladoras y a sus afiliados estadounidenses. Si es así, muchas compañías mexicanas que ahora operan bajo el programa PITEX de México necesitarán considerar convertir su estatus al estatus de una maquiladora.

Los dos gobiernos han concluido debidamente que este acuerdo elimina enormemente el problema de una doble contribución sistemática que podía haber resultado de la iniciativa de México de imponer su impuesto al ingreso en las compañías estadounidenses. Esto es porque México impondrá contribuciones solamente a las compañías maquiladoras mexicanas, y porque los Estados Unidos le concederán una deducción al afiliado estadounidense por sus altos pagos a la maquiladora. Las deducciones sobre los pagos aumentados generalmente tendrán el efecto de reducir los pasivos tributarios estadounidenses de compañías lucrativas norteamericanas en una cantidad que es bruscamente igual al incremento en los pasivos tributarios mexicanos de las compañías mexicanas que resultan de ésos pagos aumentados.

Habrá unos incrementos en el gravamen del impuesto al ingreso para la mayoría de las compañías estadounidenses como resultado de optar por operar bajo las reglas nuevas. Esto es, porque muchas compañías estadounidenses no podrán obtener un crédito completo del impuesto extranjero por la cantidad total del 35 por ciento del impuesto mexicano al ingreso a ser impuesto en el aumentó al ingreso sujeto a impuestos de las compañías mexicanas, y el 5 por ciento del impuesto mexicano retenido que se aplicará al aumento de distribuciones de las maquiladoras a sus ingresos adicionales después de impuestos que va de regreso a la compañía estadounidense de origen.

Además, podría haber un acrecentamiento substancial en el gravamen al ingreso global de una compañía norteamericana que está en una posición perdedora o una compañía

norteamericana que sea incapaz de obtener créditos al impuesto extranjero por el aumentó del impuesto mexicano al ingreso. Es importante que el gobierno le dé una consideración más amplia a estos asuntos.

Más allá de la pregunta de doble imposición de impuestos, el acuerdo intergubernamental se ha dirigido también a otro problema mayor que grupos industriales y muchas compañías han identificado- que la iniciativa de México de imponer contribuciones a las compañías estadounidenses habría zambullido a la industria en una confusión, debido a la falta total de normas para determinar la proporción del ingreso de las compañías norteamericanas a las que México habría impuesto contribuciones por ser atribuibles a un establecimiento permanente en México. El acuerdo busca reducir incertidumbre y el potencial de una controversia de cuatro maneras, de las cuales todas, ya han sido referidas aquí anteriormente: (1) colocar el gravamen al impuesto de vuelta en la compañía mexicana de manera que se trate bajo principios de transferencia de precios, (2) proporcionar normas para determinar cómo México puede cambiar sus reglas de transferencia de precios para generar más ingresos sujetos a impuestos por parte de la compañía mexicana, (3) contiene el acuerdo específico de los Estados Unidos para considerar la cantidad de impuestos sobre réditos que México podía haber generado de las compañías estadounidenses al definir las normas a largo plazo que México puede usar al aumentar el ingreso sujeto a impuestos de las compañías mexicanas y (4) establece un proceso único de consulta entre los dos gobiernos para desarrollar las normas específicas que México debe aplicar para imponer contribuciones a las compañías mexicanas.

Un asunto al cual el acuerdo no se dirige es el aumento que las maquiladoras generalmente van a experimentar en sus pasivos obligatorios de repartición de utilidades como resultado del nuevo régimen tributario para maquiladoras. En la magnitud en que las compañías mexicanas estén pagando el impuesto al ingreso y de reparto de utilidades basados en la extensión de los precios, entonces quizás seria artificial aumentar los pagos obligatorios de repartición de utilidades de las maquiladoras como resultado de un incremento en su ingreso sujeto a impuestos por cantidades que no habrían sido sujetos a la obligatoria repartición de utilidades si México hubiera impuesto contribuciones a las compañías estadounidenses con esas mismas cantidades. Este reparto "extraobligatorio" de utilidades es un costo extra porque no es un impuesto al ingreso que sería elegible por un crédito estadounidense al impuesto extranjero.

Como mínimo, México debe dirigir el problema del impuesto creado por el pago extraobligatorio de reparto de utilidades, el cual se eleva, porque los pagos obligatorios de reparto de utilidades generalmente no son deducibles para propósitos del impuesto mexicano al ingreso. Seria útil para México enmendar su ley para permitir una deducción por el reparto obligatorio de utilidades, o por lo menos para el extraobligatorio reparto de utilidades causado al adoptar una de las alternativas puestas a andar en el acuerdo intergubernamental; y también, eliminar los pagos extraobligatorios de repartición de ganancias por parte de ambas, las deducciones de gasto operativo utilizado como la base para la segunda punta del nuevo puerto seguro de entradas y la consideración como un costo en cualquier metodología de transferencia de precios que este basada en los costos de operación de la maquiladora.

El acuerdo intergubernamental ha agregado alternativas adicionales para consideración de las compañías en estructurar las operaciones de sus maquiladoras y evitar inaceptables riesgos tributarios. Cada compañía estadounidense necesitará considerar ambas, las nuevas opciones con que sus maquiladoras pueden disponer para ellos bajo ese acuerdo y las otras alternativas que todavía están disponibles para ellos bajo las leyes generalmente aplicables y provisiones del tratado.

Para algunas compañías esas otras alternativas serían preferibles a las opciones ofrecidas por el acuerdo intergubernamental, dependiendo en parte en los detalles de la metodología en transferencia de precios que México implemente en APAs emitidas bajo el acuerdo. Esas otras alternativas generalmente deben dejar que la compañía mexicana este sujeta a las reglas normales mexicanas de transferencia de precios, basadas en los principios de la OECD, en lugar de desarrolladas bajo el acuerdo intergubernamental. En principio, México debe continuar emitiendo reglas mexicanas de transferencia de precios basadas en las reglas de la OECD hacia las maquiladoras que no escogen operar bajo las reglas nuevas, y en muchos casos las compañías que escogen esa alternativa no sentirían la necesidad de obtener una decisión de transferencia de precios.

Adicionalmente, cualquier compañía que este estructurando sus operaciones de manufactura en México necesitará ponerle mayor atención a las implicaciones por sus pasivos obligatorios de reparto de utilidades para cada alternativa de estructuración que este disponible para ellos.