[English]

Por Julia S. Padierna-Peralta y George W. Thompson 
Diciembre 2000

Introducción 

La industria maquiladora es un componente clave de la economía mexicana y uno de los esquemas de producción compartida más exitosos del mundo. Esta industria representa cerca de la mitad del total de las exportaciones manufactureras de México y emplea a cerca de 1.3 millones de trabajadores. Existen más de 3,600 plantas maquiladoras localizadas principalmente a lo largo de la frontera México-EE.UU., aunque también se encuentran establecidas en diversos estados al interior del país. Tanto EE.UU. como México se han beneficiado del programa de la industria maquiladora de exportación: aproximadamente 40.5% de las maquiladoras están financiadas por capital estadounidense y manufacturan productos electrónicos, eléctricos, siderúrgicos, textiles, automóviles, equipo de transporte, productos químicos, fotográficos, muebles, alimentos y juguetes. 

La característica principal del programa de maquiladora consiste en el ensamblado de materias primas, partes y componentes importados, libre de impuesto, para la manufactura de productos terminados de exportación. Esta característica ha sido compatible con las políticas aduaneras de EE.UU. que ofrecen un tratamiento arancelario preferencial a artículos sujetos a procesos de "reparación o alteración" en el extranjero, así como a "mercancías de EE.UU. retornadas" después haber sufrido procesos de manufactura en el exterior. Las mercancías reingresan a EE.UU. y se ven sujetas al pago de aranceles por concepto del valor agregado de las operaciones realizadas en México. Es así como las empresas reciben beneficios complementarios proporcionados por los gobiernos de México y EE.UU.
Sin duda, desde su inicio en 1965, el programa de maquiladora ha sido una figura importante en la política industrial de México. Este régimen ha sido exitoso y ha sido liberado a través de los años para permitir, por ejemplo, la venta de productos maquilados en México, pero a la vez manteniendo su característica primordial que es la exención o devolución del pago de aranceles. Sin embargo, este régimen experimentará cambios fundamentales a partir del año 2001. Este artículo destaca algunos de estos cambios y sugiere a las empresas que operan actualmente como maquiladoras en México y a aquellas que tienen interés en operar bajo este esquema de manufactura que se mantengan atentas a estos cambios. 

Eliminación del Drawback en el Marco del TLCAN 

La exención o la devolución de aranceles de importación, conocido comúnmente como "drawback" ha sido la característica principal del régimen de la industria maquiladora de exportación en México. Sin embargo, a partir del 1 de enero de 2001, las maquiladoras no podrán gozar más de este tratamiento preferencial arancelario a raíz de las disposiciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con respecto a insumos no-originarios de la región empleados para la manufactura de mercancías cuyo destino de exportación sea EE.UU. o Canadá. En otras palabras, este régimen preferencial arancelario que ha caracterizado a la industria maquiladora en los últimos 35 años está por concluir, por lo menos con respecto a cierto tipo de insumos que se incorporen a productos terminados cuyo destino sea los mercados de países miembros del TLCAN. 

La eliminación del tratamiento de drawback es una disposición del Artículo 303 del TLCAN. Los Estados Unidos y Canadá dejaron de otorgar tratamiento de drawback con relación a su comercio bilateral en 1996 y México hará lo mismo con respecto a su comercio con EE.UU. y Canadá este 2001. 

La eliminación del drawback significa que la importación de insumos no-originarios de la región del TLCAN - ya sean materiales, partes, componentes o empaques - que utilizan las maquiladoras para producir sus artículos de exportación para EE.UU. o Canadá se verán sujetos al pago de aranceles en México (la tasa del impuesto general de importación o de la Nación Más Favorecida, NMF) a partir del 1 de enero de 2001. Las tasas de importación NMF en México pueden ser hasta de un 35%. Esto, sin duda, podría tener repercusiones negativas para empresas maquiladoras cuyas operaciones dependen en gran medida de la importación de insumos no-originarios de la región, ya que tendrán que pagar los aranceles de importación por dichos insumos, mientras que los insumos originarios de EE.UU. y Canadá podrán continuar ingresando a México libres de arancel. Cabe destacar que el tratamiento de drawback continuará vigente para las importaciones de insumos originarios de países miembros del TLCAN y para insumos no-orginarios de la región que eventualmente se exporten a países fuera de la región del TLCAN. Otras excepciones con respecto a la eliminación del drawback aplicarán a productos textiles y de la confección conforme a disposiciones en el TLCAN; así como a las importaciones temporales de mercancías procedentes de EE.UU. o Canadá que se sometan a procesos de "reparación o alteración"; y a la re-exportación de productos originarios de la región del TLCAN "en la misma condición".

Programas Sectoriales en México

México no se ha quedado impasible ante los importantes cambios que ocurrirán en el 2001. Para facilitar la transición hacia una nueva era para la industria manufactura, y para impulsar la competitividad de industrias claves en México, el gobierno ha creado los Programas de Promoción Sectorial (conocidos por sus siglas en español como PROSECs o PPSs). 

Estos Programas, que serán administrados por la Secretaría de Economía (antes SECOFI), permitirán que las empresas importen ciertos insumos no-originarios de la región del TLCAN, así como maquinaria y equipo con aranceles fijos y reducidos para ser empleados en procesos de manufactura en ciertas industrias. Por disposición gubernmental, los Programas entraron en vigor para las empresas maquiladoras y pitex el 20 de noviembre de 2000, y por ley entrarán en vigor para el resto de las empresas manufactureras el 1 de enero de 2001. 

Los Programas que han sido creados hasta ahora son para las siguientes industrias:
Ver Tabla:

Operación de los Programas Sectoriales

Los Programas de Promoción Sectorial operarán de la siguiente manera:

Las empresas manufactureras que participen en los Programas podrán importar insumos, maquinaria y equipo no-originarios de la región del TLCAN que se clasifiquen en alguna de las fracciones arancelarias listadas con la tasa ad valorem que se señale dentro del Programa Sectorial específico. Cada Programa contiene una lista de productos terminados (mercancías) e insumos (así como maquinaria y equipo) por fracción arancelaria. Si las mercancías y los insumos que sean importados (y/o equipo y maquinaria) son empleados para la fabricación de dichas mercancías, los insumos o maquinaria/equipo no-originarios podrán ser importados con el arancel que se especifique en dicho Programa. Los aranceles de la mayoría de los insumos y maquinaria/equipo en los Programas es de 0% o 5%. Sin embargo, algunos productos tienen tasas de 3%, 7% o 25%. Por otra parte, los insumos, maquinaria/equipo o mercancías que no se encuentren listados en los Programas no podrán gozar de estos beneficios.

Cabe destacar que la participación de las empresas en los Programas de Promoción Sectorial no está condicionada a la exportación de sus productos terminados, los cuales pueden ser vendidos en el mercado mexicano. Sin embargo, las empresas maquiladoras o pitex continuarán viéndose sujetas a ciertos requisitos mínimos de exportación previstos en la legislación que rige dichos esquemas de manufactura. Por lo que un fabricante que califique para operar bajo algún Programa de Promoción Sectorial, posiblemente también tenga que cumplir con ciertos requisitos mínimos de exportación - no debido a los Programas, sino a las reglas que rigen los esquemas de maquiladora y pitex.

Los Programas de Promoción Sectorial arrojarán importantes beneficios a las industrias usuarias, en tanto que sus opciones de drawback bajo el TLCAN serán más limitadas. Los Programas permitirán el diferimiento del pago de impuestos de importación sobre los insumos importados para ser empleados en la manufactura de productos de exportación, hasta después de haber realizado la exportación, y la posibilidad de exención de impuestos que pudiera aplicar a la importación de los insumos. Para insumos originarios de países no TLCAN y de acuerdo al Artículo 303 de Tratado, el gobierno mexicano podrá exentar la menor de las dos cantidades siguientes: 

(1) La suma de aranceles pagados o adeudados a México por concepto de la importación de los insumos de países no-originarios de la región del TLCAN utilizados en la manufactura del producto terminado para exportación, ajustada de acuerdo a la inflación a partir del mes de su importación; o 

(2) La suma de aranceles pagados o adeudados a EE.UU. o Canadá por concepto de la importación de los productos terminados que sean exportados hacia dichos países.
Bajo estas nuevas reglas, los impuestos adeudados a México por concepto de la importación de los insumos no-originarios deberán ser pagados en un plazo no mayor a 60 días después de la exportación del producto final a alguno de los otros dos países miembros del TLCAN, y México podría exentar el total o parte de dichos aranceles, dependiendo del caso. La maquinaria y equipo que importen empresas maquiladoras o pitex se verá sujeta al pago de impuestos en el momento de su importación, ya sea la tasa preferencial bajo algún Programa de Promoción Sectorial o la tasa NMF. 

A pesar de que la fórmula arriba mencionada parece ser confusa a primera vista, el principio que representa es relativamente sencillo. México reducirá los impuestos que se le deban por concepto de la importación de insumos originarios fuera de la región por una cantidad equivalente a la cantidad menor que se le deba a México o al otro país miembro del TLCAN. Si los impuestos de importación que recauda el país hacia donde se exporta el producto terminado son más altos que los impuestos de importación en México, no se le deberán impuestos a México por concepto de la importación de los insumos no-originarios. Sin embargo, si los impuestos de importación de los insumos en México son más altos, es posible que México pueda o no eximir o reducir los impuestos que se le deban, dependiendo de la cantidad de impuestos adeudados al otro país TLCAN por la importación del producto terminado. Este principio tiene como propósito dos objetivos: (1) limitar los beneficios arancelarios del TLCAN para productos originarios; y (2) evitar la doble tributación sobre productos dentro de la región del TLCAN. 

A manera de ilustración pongamos un ejemplo: suponga que un lienzo de tela originario de Taiwan esta sujeto a un arancel en México de $6.00, y que el producto terminado será una bolsa de mano cuya importación a Canadá esta sujeta a un arancel de $7.00. México podrá exentar $6.00 de impuesto por concepto de la importación del material. Por otra parte, si la bolsa esta sujeta a un arancel de importación de $5.00 en Canadá, México podrá exentar $5.00. De manera que solo $1.00 se le deberá a México después de que la bolsa haya sido exportada a Canadá. Finalmente si la bolsa califica como originaria de la región TLCAN, y es importada a Canadá libre de impuestos, México no podrá exentar ningún impuesto de importación que se le deba. 

Ver Tabla:

Resulta interesante que la eliminación del drawback previsto dentro del TLCAN y la creación de los Programas de Promoción Sectorial en México coinciden con la apertura total del mercado mexicano a la venta de productos maquilados, a partir del 2001. Las empresas maquiladoras continuarán gozando de la exención del pago del impuesto al valor agregado (IVA) en México sobre la importación de insumos, equipo y la maquinaria destinada para la manufactura de productos de exportación. 

Cualquier empresa con operaciones de manufactura en México, ya sea de capital extranjero o nacional, puede aplicar para participar en los Programas de Promoción Sectorial, y buscar la cobertura de sus productos dentro de estos. / El hecho de que ciertas mercancías o materiales no se encuentren actualmente listados para recibir los beneficios de los Programas no significa necesariamente que no puedan recibir dichos beneficios en un futuro. La autorización para operar dentro de los Programas será válida por un año, y podrá renovarse automáticamente si se cumple con ciertos requisitos de reportes anuales. 

Tenemos algunas sugerencias para las empresas que estén buscando ampararse de los Programas de Promoción Sectorial: verifiquen la clasificación arancelaria de sus materiales importados así como la de sus productos terminados para exportación. La elegibilidad para participar en los Programas dependerá de la clasificación de estos, no de su descripción comercial. En el pasado, la clasificación arancelaria de materiales o de productos terminados no era un aspecto sumamente relevante en los esquemas de drawback para la industria maquiladora. Sin embargo, los Programas de Promoción Sectorial hacen ahora que la correcta clasificación arancelaria de insumos y mercancías sea realmente relevante. A pesar de que la Secretaría de Economía ha procurado clasificar correctamente numerosos bienes con el propósito de incluirlos dentro de los Programas Sectoriales, no hay garantía de que las autoridades aduaneras mexicana (Hacienda) siempre estarán de acuerdo con las decisiones sobre clasificación arancelaria de la Secretaría de Economía. Por consiguiente, las empresas que deseen recibir los beneficios de los Programas Sectoriales deberán asegurarse que la clasificación de sus materiales y productos terminados es correcta antes de iniciar sus operaciones de manufactura. 

Las empresas manufactureras instaladas en México que busquen continuar siendo competitivas a la luz de la eliminación del drawback deben de familiarizarse con los Programas de Promoción Sectorial y el nuevo marco jurídico bajo el cual operarán las maquiladoras. Estos cambios afectarán indudablemente decisiones empresariales con respecto a la obtención de insumos, la manufactura de mercancías y su venta en México. 

George W. Thompson (gthompso@npwdc.com) y Julia S. Padierna-Peralta (jpadierna@npwdc.com) son abogado socio y abogada asociada, respectivamente, en la oficina en D.C. del despacho de Neville, Peterson & Williams

1.         Los primeros diez Programas fueron creados en el Decreto por el que se establecen diversos Programas de Promoción Sectorial publicado en el Diario Oficial el 9 de mayo de 2000. Otros diez nuevos Programas se crearon con su publicación en un nuevo Decreto publicado el 30 de octubre de 2000. El 31 de diciembre de 2000, la Secretaría de Economía (antes SECOFI) publicó un nuevo Decreto que estableció dos nuevos Programas - uno para la Industria de los Chocolates, Dulces y Similares y otro para la Industria del Café. El Decreto del 31 de diciembre abrogó los Decretos publicados el 9 de mayo y el 30 de octubre de 2000 y dio a conocer importantes modificaciones a Programas establecidos anteriormente. Posteriormente, el 1 de marzo de 2001, se publicó un nuevo Decreto con enmiendas al Decreto del 31 de diciembre de 2000. Este último Decreto establece modificaciones en los niveles arancelarios para productos elegibles, la inclusión de nuevas fracciones y eliminación de otras en los Programas. 

2.      El reglamento y las reglas para participar en los Programas se publicaron en el Acuerdo por el que se dan a conocer diversas disposiciones en materia de los programas de promoción sectorial y el formato de solicitud de autorización y ampliación de programas de promoción sectorial, en el Diario Oficial el 13 de octubre de 2000. Dicho Acuerdo sufrió reformas poco después de su publicación, una el 10 de noviembre y otra el 20 de diciembre de 2000.